【摘要】通过对2010-2019年中华人民共和国国家档案局网站发布的《全国档案事业基本情况统计年报》和《档案统计资料》中关于档案开放与利用的相关数据，中国知网检索的研究成果数据以及国家统计局发布的人均国内生产总值等数据的汇总和分析，从政策法规、科学技术、社会经济发展水平三个方面分析了对我国档案开放与利用的影响，意在找出影响我国档案开放与利用的根本原因以及应对策略，为更大程度地促进档案的开放与利用，推动档案事业的发展提供参考依据。

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订《中华人民共和国档案法》，将档案开放年限从30年缩至25年，从法律层面加快档案开放速度，加大了档案开放的程度。档案的开放与利用，是档案信息资源建设的重要部分，是传承文明、记录历史、走向社会主义现代化建设的基础性事业。因此，研究影响档案开放与利用的因素，探究档案的开放与利用和其影响因素之间的关系，是促进档案信息资源利用和发展档案事业的重要任务。

国内学者从不同的角度探讨了影响档案开放与利用的因素。徐广虎、马红等学者认为法律法规是影响档案开放与利用的重要因素，通过对我国档案馆法律规范的梳理与分析，提出了立法立规的急迫性；陈忠海等学者通过对比国内外档案立法规范，提出国内档案法规存在的不足之处，认为完善的法规体系对档案的开放与利用具有重要意义。李鹏达、梁营等学者从技术的角度出发，研究了数据挖掘在档案工作方面的应用以及技术的使用对档案开放与利用的促进效果；冯佳、刘英霞、原春红等学者通过研究人工智能技术在档案领域的应用，探究人工智能在档案行业中的价值，从而产生对档案开放与利用的促进作用；刘越男、杨茜茜、高慧筠等从区块链的长处、不足以及在数字档案长期保存方面存在的风险入手，分析区块链技术在电子健康档案开放领域的应用、优势与不足，并且提出基于区块链技术的电子健康档案开放共享策略。蔡璇、黄夏基等学者则认为作为社会实践活动的重要部分，档案工作必然受到经济因素的影响，因此从不同的方面分析了经济因素对档案开放与利用的影响。

本研究在国内已有的档案开放与利用的研究基础之上，结合国家档案局政策法规司发布的2010-2019年年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要中的相关数据统计、中国知网发布的相关论文以及国家统计局官网发布的相关数据，对2010-2019年我国档案开放与利用情况进行了分析，探讨影响我国档案开放与利用的因素。

1档案开放与利用现状

  1.1档案开放现状

通过中华人民共和国国家档案局网站发布的《全国档案事业基本情况统计年报》和《档案统计资料》中与档案开放有关的数据进行提取，分别得到我国2010-2019年档案开放情况统计表和国家档案馆2010-2019年馆藏开放分析图，如表1和图1所示。

我国国家档案馆（室）档案开放数量由2010年的6306.4万卷增长到2019年的13171.6万卷，十年间增长了108% ；档案的开放率却由2010年的20.5%下降到2019年的16.0%。其中，仅有2013年、2017年、2019年，我国档案开放率呈现上涨趋势，2013年为档案开放率最高的一年，由2012年的18.4%上涨至21.0% ，上涨幅度为2.6% ，档案开放数量比2012年多1724.5万卷。2017年、2019年上涨幅度分别为0.6%、1% 。2011年、2012年、2014年、2015年、2016年、2018年，我国档案开放率呈现下降趋势，其中下降幅度最大的是2014年，由2013年的21%下降至17.1% ，下降幅度为3.9%。我国档案馆藏数量从2010年的30757.3万卷增长到了2019年的82850.7万卷，档案馆藏增长率高达169%，而档案开放增长率只有108%。

1.2档案利用现状

通过中华人民共和国国家档案局网站发布的《全国档案事业基本情况统计年报》和《档案统计资料》中有关档案利用的数据进行提取，得到我国2010-2019年档案利用情况统计表，如表2所示。

2010年我国档案接待利用者为425万人次，到2019年档案接待人次为716.4万人次，10年的时间接待档案人数上涨300万人次，档案利用数量从2010年的1052.1万卷/件次到2019年上涨一倍达2140万卷/件次。从对档案的利用类型中可以看出对现行文件的利用者和利用卷/件次呈现逐年下降的趋势，2010年，现行文件利用者43.4万人次，到2019年仅剩17.3万人次。2010年，对现行文件使用144.8万卷/件，到2019年下降到30.6万卷/件。另外，对资料的利用情况也不乐观，2010年，全国档案馆资料利用者35.3万人次，资料利用次数为63.2万册,而到了2019年，到馆资料利用者下降至20.3万人次,资料利用次数为41.8万册次。

我国2010-2019年档案开放数量呈现上升趋势，档案开放率总体呈现下降的趋势。尽管档案利用呈现缓慢增长的趋势，但对现行文件和对资料的利用人数和次数，仍呈现逐年下降趋势。总体来说，我国2010-2019年档案开放与利用的情况并没有随着社会整体发展而呈现良好的上升趋势，这必然是多种因素作用下的结果，因此，本研究主要目的是探究影响档案开放与利用因素，并针对问题提出建设性意见。

2档案开放与利用影响因素分析

本研究经过大量的文献调研和系统的梳理与归纳之后，将影响档案开放与利用的因素归纳为三个方面：政策法规对档案开放与利用的影响、科学技术对档案开放与利用的影响、经济对档案开放与利用的影响。笔者从宏观的角度将这三个方面的因素进行数据化归纳，更加直观的分析档案开放与利用和相关影响因素之间的关系，并对此提出合理的建议。

研究选取国家档案局官网发布的2010-2019年有关“法治工作”“相关政策法规”的官方信息代表政策法规。采用中国最大的中文数据库中国知网2010-2019年间发表的有关档案和技术相结合的文献数量表现科学技术在档案领域的发展程度。采用2010-2019年人均国内生产总值表示社会经济发展情况。得到的数据统计如表3所示。

1.1政策法规对档案开放与利用的影响

1.1.1我国档案政策法规发展史

我国有关档案的法律法规并不多，相比于其他方面并不十分完善，其发展历史也不过40年有余。1980年，档案局发布的《关于开放历史档案的几点意见》首次提出“档案开放利用”。1987年，《中华人民共和国档案法》第十九条规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放，是我国首次将档案开放与利用写入法律，1996年，修改《档案法》第十九条第二款：档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便，为档案的开放与利用做出了新的规定。至此形成了以《中华人民共和国档案法》（以下简称新档案法）《中华人民共和国档案法实施办法》为准绳，并以《各级国家档案馆开放档案办法》《机关档案工作条例》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等政策法规配合实施的档案开放与开发制度体系。2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订《中华人民共和国档案法》，将档案开放年限从30年缩至25年，国家从法律层面加大档案开放与利用的程度，档案馆以及档案事业部门必应加强档案开放工作，让档案更好地为社会公众所利用，发挥其更深层次的价值。

1.1.2档案政策法规数据分析

由表3所示，我国2010-2019年档案开放率呈现曲折下降的趋势。从国家档案局官网发布的有关政策法规的数量来看2010、2013和2019年档案局官网发布有关政策法规的数量不足10条，但2010年、2013年、2019年是10年间档案开放率却在10年中位居前三名。其中，2013年是这10年间档案开放率最高的一年，由2012年的18.4%上升到21.0%，呈现为数不多的小幅度的上涨，但这一年我国国家档案局官网发布的有关政策法规的数量只有9条，而开放率第二高的2019年国家档案局官网仅发布2条有关政策法规的公告，开放率位居第三的2010年，有7条关于政策法规的公告。因此从数据统计来看，我国档案开放率与政策法规发布的数量之间没有明显相关关系。

1.1.3档案政策法规内容分析

从发布的政策法规内容来看，2013年7月11日国家档案局下发《关于严格执行财政部、发展改革委关于取消利用档案收费规定的通知》，明确要求全国各级档案部门立即停止所有利用档案收费，不得以任何理由拖延或者拒绝执行。凡未按规定取消相关收费的，将追究责任人员的行政责任。在档案开放的前提下，“取消利用档案收费”，从经济上减轻了档案利用者的压力，降低了档案利用的门槛，促进档案利用，加大了档案开放力度。

2019年，我国国家档案局仅仅发布2条有关政策法规的公告，分别为“档案专业人员继续教育规定”和“国务院办公厅关于印发第二次全国污染源普查方案的通知”。从2019年我国档案局官网发布的这两条相关政策法规的内容来看，“档案专业人员继续教育规定”对档案工作具有直接的影响。档案专业人员的专业程度是档案事业建设的基础性和战略性工作，对档案工作人员进行继续教育，培养有理想、有信念、有职业操守、有创新意识、有专业能力的档案专业人员，为档案事业发展提供人才保证和智力支持。因此从内容来看，我国档案开放率与政策法规发布的内容之间的关系更高，内容更细化，档案开放率越高。 

1.2科学技术对档案开放与利用的影响

1.2.1科学技术的量化分析

从中国知网档案与科技相结合论文发表的数量来看，我国档案领域与科技相结合的论文数量呈现相对稳定的缓慢上升趋势，并未出现过急剧上升或下降的情况，其中2012年论文增长量是10年中最多的一年，同年的档案开放率为18.4%，相较于2011年的20.1%呈现下降趋势；2018年相关论文数量呈现下降的趋势，同年的档案开放率为15.0%，仍然处于下降趋势。2013年档案开放率为21.0%，是十年间档案开放率最高的一年，但这一年的论文增长量相较于2012年呈现下降趋势。这表明，我国档案领域与科技相结合的论文数量与档案开放率之间没有明显的直接关系。

1.2.2科学技术的内容分析

从发表论文内容来看，2013年，杨来青等学者首次将“智慧”与“档案馆”结合在一起，提出了“智慧档案馆”的概念，认为档案馆发展的前景是“智慧档案馆”。与此同时，国内“云计算”“物联网”“大数据”风潮冲进档案学领域，新风潮与新技术的应用加速了档案的开放速度。但总体来看，我国档案领域与数据挖掘技术、区块链技术、人工智能等技术等内容结合的研究更偏向对档案的鉴定或开放等流程的优化建议与对策研究上，对新技术在档案工作过程中所出现的实际问题的探究较少。在对我国档案学科论文进行大量的搜集与分析之后，发现目前数据挖掘在档案工作中的应用方面，更多的倾向于不足与对策研究，对在实际档案工作中各个步骤的应用研究较少；探究人工智能与档案工作的结合，更多的是优劣分析和对策建议,也没有深入到实践的应用方面；区块链技术在档案的应用研究稍显成熟，研究主要集中于区块链的可信性方面，认为要借助区块链技术建立档案以及电子文件的可信设施，并且深入分析了区块链在应用中所要面临的问题。论文研究的方向在一定程度上能够反映该领域的发展情况，目前国际档案领域前沿走向更偏向实例研究，国内档案领域与技术结合的论文写作的方向表明档案工作与技术的结合相较于其他行业与技术的结合，仍然呈现理论大于实践的情况，新技术对档案工作的应用尚未达到普及的全过程大领域的程度。现代社会正处于围绕计算机所产生的科学技术飞速发展和与传统行业碰撞的时期，电子文件和档案数字化的出现，是档案+互联网的结合，而档案开放在国家政策的指导和馆内规章的规范之后，与现代社会先进技术相结合成为其突破瓶颈，实现档案开放更大化，最大程度地发挥档案作用的最主要的因素。

1.3经济发展水平对档案开放与利用的影响

1.3.1经济发展水平与档案开放利用的数据影响分析

由表3数据显示，我国人均生产总值从2010年到2019年呈现持续稳定增长的态势，从2010年的30876元到2019年建党100周年的70892元，已经实现了人均生产总值翻一番。经济基础决定上层建筑，在社会经济蓬勃发展的情况下，我国档案开放率却并没有随之向上发展，而是呈现曲折下降的态势，由2010年的20.5%到2019年的16.0%。档案利用情况也并不乐观，无论是档案还是文书以及资料的利用率都在逐年下跌，对档案的利用人数与次数越来越少。这一数据统计表明在社会经济发展水平情况与档案开放与利用之间没有呈现出明显的关系。

1.3.2经济发展水平对档案利用者的影响

档案利用者对档案的需求不是自然而然产生的，而是受到外部动力的驱使而被动产生，这个外部驱动力我们可以归因于社会经济发展水平所带来的各个层面的要求。经济发展水平对档案利用者的影响主要体现在经济水平提高唤起档案意识的觉醒，加之档案利用者作为社会人在经济社会中必然受到各种方面的驱动，从而对档案产生使用的需求。社会人只有在基本的生理需求得到满足的情况下，才会有高层次的需求产生，因此经济基础是人追求思想文化层面需求的基础。

1.3.3经济发展水平对档案提供者的影响

经济发展水平对档案提供者的影响主要体现在档案资源类型的增加，档案工作所需硬件环境以及软件设施的要求的提升。社会经济飞速发展所带来的直接后果是经济活动越来越多，体现在档案资源上就是档案资源类型的增多。如电子健康档案、私人档案等都是社会经济发展到一定程度的产物，这些档案的存在，对档案工作者开展档案工作增加了更多的要求。首先是工作设备的要求，年代悠久的珍贵档案进行相关的抢救和修复，需要特定的人才和工具；纸质档案进行数字化的过程需要扫描仪、复印机、电脑等硬件设备，档案资源类型的增多对软硬件的要求大大提升，这就要求国家需要投入更多财力来进行档案工作。《国家重点档案保护与开发项目管理办法》中就提到对专项资金“严格资金管理，提高资金使用效益”“各级财政部门和同级档案行政管理部门应当加强专项资金预算监管和绩效管理，提高财政资金使用效益”。其次，软硬件设备的使用也需要档案工作者专业能力和技能的提升。笔者对2010-2019年国家档案局官网发布的档案工作者文化程度和专业程度进行了分析，发现我国档案事业工作者整体文化程度分布为大学本科和大专居多，其次为中专及以下学历，博士研究生和硕士研究生数量稀少。而我国档案工作者中档案学专业的人员占总人数的比例不到20%，这表明，档案事业建设还需在人员培训上投入相当大的人力与物力，而人力与物力的投资也需要大量的资金支持。但从实际情况来看，有关部门对档案工作投入以及社会档案意识的水平，仍然处于较低的状态。

3我国档案开放与利用提升的应对策略

3.1政策法规的细分化

由上述分析得出，我国有关档案政策法规的数量与档案的开放率成反比，与其发布的政策法规内容的相关度更高。这说明我国政策法规的颁布应该贯穿档案开放的全过程，其发布内容应该细化到档案开放的每一步，做到档案开放流程化，有序化。如北京市海淀区档案馆针对档案鉴定工作增设了专门的鉴定科室，配备副处级调研员专项负责，专人具体落实，建立了开放鉴定室，开发档案开放鉴定操作系统，将其嵌入馆藏档案数据管理系统，提高了其鉴定效率，加快档案开放与利用的首要任务是加快档案鉴定速度，鉴定工作的效率的提升，对档案的开放与利用起到至关重要的作用。档案政策法规对档案开放与利用的影响是立竿见影，但政策法规并不是为了发布而发布，而是要准确、及时、有效。因此在这个过程中，需要档案工作人员和相关部门的高度配合和大量的实践，才能发现本质性的问题并针对问题提出建设性意见，使得档案工作能够更好更快的开展，促进档案开放，便于社会公众对档案资源的利用。

3.2技术应用的实践化

由研究得出，新技术和新科技与档案开放率之间没有明显的相关关系。笔者在对档案与科技结合的论文的内容分析过程中发现，国内区块链、数据挖掘等科学技术的研究很多，学者对新兴技术在档案工作中应用的效果持不同的意见。一方面，技术相对不成熟，因此在对待档案这一原始记录的开放与利用中，需要做大量的实验和实践，才能发现其中存在的问题，这一过程不是一蹴而就的，而是需要长时间的人力与物资的投入。另一方面，档案从双规到单轨，档案馆档案利用率下降，而电子文件产生成倍增长，电子文件利用率也随之增长，说明科技对档案的利用方式是有影响的。

3.3经济投入的专项化

研究得出，社会经济发展水平与档案开放之间没有明显的相关性，但这不代表档案开放与经济发展水平没有关系，相反，两者之间的关系是潜移默化、千丝万缕的。总体而言，经济发展水平越高，社会的档案意识越高，档案工作的工具越先进，档案开放率应该越高。但数据显示，这种假设没有成立。从社会角度来看，我们已经实现三步走战略和两个百年计划，当今社会的主要矛盾也已经变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在解决经济问题的基础上，平衡人民群众的精神文化需求与档案事业发展之间存在的不平衡不充分问题，也是档案事业建设的重中之重。经济文化发展为档案风开放与利用提供软支撑，一个社会的经济实力决定其发展文化的实力，文化软实力的增强对社会各个方面都将产生一定的影响，对于档案的利用者而言，必定需要满足基本的生存需求才会追求更高层次的精神文化需求。从档案提供者角度看，有关部门对档案工作投入，仍然处于较低的状态。经济在档案工作中的投入的专项化，有助于提高档案工作的效率，增强社会档案意识，促进档案开放与利用，提升档案事业发展。因此，有关部门和组织在进行资金的投入之前，充分了解档案工作的流程，在资金投入后，对资金的使用进行检查与效果验收，充分了解资金的流向与应用，使得专项投入得到专项回报。

来源：2022.02.24 档案管理杂志社编辑部微信公众号

作者：任红娟 杨俊杰 刘晏良 殷君威

原载：《档案管理》2022年2期